Комитет Государственной Думы 
по безопасности и противодействию 
коррупции

На № вн.3.15-15/119 от 05.02.2014 г.

Заключение 
по проекту федерального закона № 216235-6 «О внесении 
изменений и дополнений в Федеральный закон «О ратификации 
Конвенции Организаций Объединенных Наций против коррупции», 
внесенному депутатами Государственной Думы Г.А. Зюгановым, А.Д. Куликовым, И.И.Мельниковым и др.
(первое чтение (повторно)

Рассмотрев повторно законопроект № 216235-6 «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции», сообщаем о наличии следующих замечаний по концепции законопроекта и процедурного характера.
Относительно концепции законопроекта, необходимо учитывать, что Российская Федерация на основании Федерального закона от 8 марта 2006 г. № 40-ФЗ «О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции» (далее – Федеральный закон № 40-ФЗ) ратифицировала Конвенцию Организации Объединенных Наций против коррупции от 9 декабря 2003 г. (далее – Конвенция) в целом, а не отдельные статьи Конвенции. Ратификация сопровождалась заявлениями, сформулированными в статье 1 Федерального закона № 40-ФЗ. 
Пункт 1 статьи 1 Федерального закона № 40-ФЗ закрепляет, что «Российская Федерация обладает юрисдикцией в отношении деяний, признанных преступными согласно статье 15, пункту 1 статьи 16, статьям 17–19, 21 и 22, пункту 1 статьи 23, статьям 24, 25 и 27 Конвенции, в случаях, предусмотренных пунктами 1 и 3 статьи 42 Конвенции». Таким образом, положения пунктов 1 и 3 статьи 42 главы III Конвенции «Криминализация и правоохранительная деятельность» были соотнесены с другими отдельными положениями данной главы. В законопроекте предлагается соотнести пункты 1 и 3 статьи 42 Конвенции дополнительно со статьями 20, 26, 34-36 главы III Конвенции. 
При определении возможности внесения предлагаемых изменений в Федеральный закон необходимо учитывать следующие правовые аспекты. 
Во-первых, с учетом пояснительной записки, концепция законопроекта основана на необходимости ратификации Российской Федерацией данных статей Конвенции. При этом утверждение, что «Российская Федерация ратифицировала «большинство положений Конвенции» ошибочно и неправомерно. Статья 67 Конвенции не предусматривает возможность выражения согласия (ратификации, принятия и утверждения) на обязательность отдельных статей Конвенции. 
Во-вторых, необходимо учитывать правовые последствия ратификации Конвенции с заявлениями и оговорками. 
Согласно Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года заявления к международным договорам могут быть заявлениями о толковании или оговорками и отличаться по правовым последствиям. 
Заявление о толковании означает «одностороннее заявление в любой формулировке и под любым наименованием, сделанное государством… посредством которого это государство… желает уточнить или разъяснить смысл или сферу действия договора или определенных его положений» (пункт 1.1 Руководства по практике в отношении оговорок к международным договорам / Доклад Комиссии международного права 2011 г. / Генеральная Ассамблея ООН. Официальные отчеты /A/66/10). 
В соответствии со статьей 2 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. «оговорка» означает одностороннее заявление в любой формулировке и под любым наименованием, сделанное государством при подписании, ратификации, принятии или утверждении договора или присоединении к нему, посредством которого оно желает исключить или изменить юридическое действие определенных положений договора в их применении к данному государству». 
Для отнесения заявления к заявлению о толковании или оговорке важно определение периода, когда оно формулируется и правовых последствий, которых желает достичь государство. С учетом пункта 1.3 Руководства по практике в отношении оговорок к международным договорам для определения того, является ли одностороннее заявление государства заявлением о толковании или оговоркой необходимо это заявление толковать добросовестно в соответствии с обычным значением, которое следует придавать его терминам с целью определения намерения государства. Формулировка или наименование одностороннего заявления служит указанием на юридические последствия, на достижение которых оно направлено. 
Таким образом, для целей законопроекта необходимо учитывать правовую природу заявления, сформулированного в пункте 1 статьи 1 Федерального закона № 40-ФЗ. 
В-третьих, предлагаемая формулировка пункта 1 статьи 1 Федерального закона № 40-ФЗ («Российская Федерация обладает юрисдикцией в отношении деяний, признанных преступными» согласно указываемым в законопроекте выборочно статьям Конвенции), некорректна.
В соответствии со статьей 31 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. «договор должен толковаться добросовестно в соответствии с обычным значением, которое следует придавать терминам договора в их контексте, а также в свете объекта и целей договора». Следовательно, некорректно при добросовестном толковании затронутых законопроектом статей Конвенции закреплять, что все они признают преступными деяния.
Одни затронутые законопроектом статьи Конвенции действительно закрепляют обязательство принять меры для признания «в качестве уголовно наказуемых деяния». Однако статья 26 Конвенции устанавливает, что государство-участник принимает «такие меры, какие… могут потребоваться для установления ответственности юридических лиц за участие в преступлениях, признанных таковыми в соответствии с настоящей Конвенцией». При этом ответственность юридических лиц может быть уголовной, гражданско-правовой или административной с учетом правовых принципов государства. Затронутые законопроектом статьи 34–36 Конвенции закрепляют обязанность принять «меры… с тем чтобы урегулировать вопрос о последствиях коррупции» (статья 34), «меры… для обеспечения того чтобы юридические или физические лица, которые понесли ущерб в результате какого либо коррупционного деяния, имели право возбудить производство…» (статья 35), обеспечить  «наличие органа или органов или лиц, специализирующихся на борьбе с коррупцией» (статья 36 Конвенции).  Буквальное толкование позволяет сделать вывод, что данные статьи не «признают преступными деяния» (как это указывается в законопроекте), а устанавливают права и обязанности государств принять соответствующие меры, причем не только или не обязательно в рамках уголовного законодательства. Более того, эти меры должны быть не только законодательными. 
В-четвертых, принятие мер по затронутым законопроектом статьям Конвенции является не только правом, но и обязанностью Российской Федерации. Согласно одному из основных принципов международного права «pacta sunt servanda» Российская Федерация обязана добросовестно выполнять обязательства по Конвенции. 
Статья 65 Конвенции закрепляет обязательство принимать в соответствии с основополагающими принципами своего внутреннего законодательства, необходимые меры, включая законодательные и административные меры, для обеспечения осуществления своих обязательств согласно Конвенции. Согласно пункту 6 статьи 42 Конвенции «без ущерба для норм общего международного права Конвенция не исключает осуществления любой уголовной юрисдикции, установленной государством-участником в соответствии со своим внутренним законодательством». Необходимо разграничивать понятие «принятие мер, предусмотренных Конвенцией, в законодательстве Российской Федерации» от понятия «осуществление юрисдикции» Российской Федерации в отношении преступлений, признанных в соответствии с Конвенцией, ratione personae и ratione loci. 
Более того, в соответствии со статьей 27 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. участник не может ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им договора. 
Относительно процедуры, отмечаем, что законодательство Российской Федерации не содержит специальных норм, регулирующих возможность, процедуру и особенности внесения изменений в федеральный закон о ратификации международного договора. 
Отмечаем также, что в настоящее время находятся на рассмотрении законопроекты № 474238-5 и № 495112-5, которыми также предлагается внести изменения в пункт 1 статьи 1 Федерального закона от 8 марта 2006 г. № 40-ФЗ «О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции».

Заместитель начальника управления				      Г.А.Мартьянов

Исполнители:
О.В.Гликман, 8-495-692-50-08,
А.А.Дубровский, 8-495-982-21-81.